1. 우리의 삶과 사회를 바꾼 한국 신자유주의는 어떻게, 누구에 의해서 만들어졌는가?
1997년 11월 21일. 한국 정부가 IMF 구제 금융을 공식 요청한 날이다. IMF 위기 이후의 위기관리와 구조조정 과정을 통해 한국 자본주의는 신자유주의적 전환을 이루었다. 오늘날 지구 곳곳에서 신자유주의 붕괴의 징후가 드러나고 있지만, 사회경제적 불평등과 양극화의 심화, 실직과 해고의 상시화, 성장잠재력 약화, 삶의 질 저하 등 현재 한국 사회의 모습은 많은 부분 신자유주의적 구조에 포박되어 있다. ‘한국 신자유주의’는 개인의 삶을 바꾸고 한국 정치경제의 구조와 사회 현실을 근본적으로 변화시켰다. 대체 무엇 때문에 이런 일이 벌어졌을까? 한국의 신자유주의적 삶의 기원은 무엇이고 그것은 어떻게 형성되었는가? 한국 자본주의는 누구에 의해서, 어떤 경로로 신자유주의적 전환의 문턱을 넘어섰는가? IMF 구조조정이 한국 정치경제와 사회에 미친 장기적인 효과는 무엇인가?
《한국 신자유주의의 기원과 형성》은 1997년의 위기를 결정적 계기로 해서 일어난 한국 정치경제의 신자유주의적 전환 과정을 지구 정치경제적 맥락 속에서, 그리고 이 전환을 이끌어낸 국내적·국제적 추진 세력과 그들의 기획을 중심으로 역사적으로 분석한 저작이다. 이를 통해 저자는 우리의 신자유주의적 전환 과정이 단순히 경제적 현상이 아니라 반민주적 과정을 통해 이루어진 사회적·정치적 현상임을 밝히고, 한국 경제의 양극화와 대외종속 및 위기를 불러온 국내적·지구적 세력이 누구인지 드러낸다. 그리고 사회경제적 위기를 해소하고 성장잠재력을 확충할 수 있는 새로운 성장 모델의 모색과 그것의 전제가 되는 경제정책의 민주화를 강조하고 있다.
역사적이고 총체적인 이 책의 분석은 무미건조한 제도 변환 분석을 중심으로 하는 기존의 연구에서 한 발 나아간 것이며, 자본-노동 관계나 협소한 의미의 정치, 경제에 초점을 둔 기존 연구와도 구별되는 것이다. 즉 이 책은 한국의 신자유주의적 변환의 정치 사회적 과정을 달러-월스트리트 체제, 냉전 종식, 일본 주도의 지역 생산네트워크와 자본 수출, 미국 대외정책의 전환, 국제적 위기관리 협상의 정치학과 같은 보다 넓은 지구정치경제학의 맥락에 위치시킴으로써 정치원인론 대 경제원인론, 내인론 대 외인론, 구조적 요인론 대 우발적 공황론 같은 외환위기에 대한 기존의 이분법적 설명들을 뛰어넘는다. 그리고 KBS에서 발굴한 미 국무부와 재무부 및 CIA 비밀해제 문서, IMF 공식 문서, 한국 경제부처 자료, 관련 인사 회고록, 언론 취재 기록과 언론 기사 등 다른 곳에서 접하기 어려운 1차 자료와 각종 도표를 적극 활용함으로써 자료적 가치와 신뢰도를 높이고 있다.
2. Since 1979, 한국 신자유주의의 기원 - 자유화, 지구화, IMF 위기
저자는 한국 신자유주의 관료의 탄생, 냉전 종식, 동아시아의 산업화, 민주화 이후 한국 자본주의의 위기, 클린턴 행정부에서의 미국 대외정책의 변화, 한국 경제의 자유화와 지구화, 1997년 경제위기의 전개를 통해 한국 신자유주의의 기원과 IMF 위기의 복합적 원인을 분석한다.
브레턴우즈 체제의 붕괴, 카지노 자본주의와 달러-월스트리트 체제 형성이라는 맥락에서의 미국의 대외경제정책 전환, 그에 따른 일본의 대응 및 동아시아 경제의 변화는 한국의 고도성장을 가능하게 했던 외부 여건을 급격히 소멸시켰다. 더구나 1970년대 말부터 미국 유학파 관료들의 주도로 자생적으로 시작된 신자유주의적 경제개혁, 1987년 6·10항쟁과 6·29선언, 노동자 대투쟁, 직선제 대통령 선거로 이어진 민주화, 1986∼88년의 수출호황과 재벌의 제2금융권 진출에 따른 정부에 대한 재벌의 독립성 강화는 개발국가의 정치적·경제적 기반에 결정적 타격을 입혔다. 이러한 변화된 환경에서 한국의 신자유주의적 금융 자유화와 재벌의 지구화는 막대한 외채와 과잉투자를 낳았고, 여기에 민주화 이후 조성된 파국적 세력균형에 따른 경제개혁과 위기관리의 실패, 동남아 외환위기의 전염과 투자자 패닉 등이 결합되면서 1997년 경제위기가 터졌다.
* 한국 신자유주의의 기원, 1979년 경제안정화 종합시책 이러한 논의에 따르면, 한국 신자유주의의 기원은 박정희 정부 말기인 1970년대로 거슬러 올라간다. 당시는 국가 주도의 개발국가 모델이 지배하고 있었지만, ‘서강학파’를 비롯한 미국 유학파 출신의 경제관료와 학자들은 시장주의자들이었다. 특히 1970년대 말이 되면 성장 지향 정책에 따른 인플레이션과 경기과열에 불만을 품고 시장 자유화를 추진하는 이들이 생겨났는데, 강경식, 김재익, 김기환이 대표적 인물이었다. 특히 강경한 시장근본주의자였던 강경식은 1978년 초에 물가안정, 민간자율, 수입개방으로 경제 운용의 방향을 바꾸는 ‘안정화 시책’을 내놓았다. 그의 제안은 재무부와 상공부 등의 반대에 부딪혀 채택되지 못했으나, 이후 경제부총리가 된 신현확은 1979년 4월 김재익이 마련한 금융 자율화, 통화량 감소, 가격통제 해제, 중화학공업 투자 중지, 수출금융 축소, 수입 자유화 등을 내용으로 하는 경제 안정화 계획을 시행했다. 대통령과 다른 부처의 반발로 안정화 시책의 지속 여부가 불확실했지만, 10월 박정희 대통령의 사망으로 반대의 목소리는 자취를 감춘다.
* 1980년대 신자유주의 개혁의 성과와 좌절 전두환 정권의 수립과 더불어 자유주의자들이 경제부처를 장악하고 본격적인 신자유주의 개혁을 시도한다. 경제수석비서관으로 발탁된 김재익은 안정화 시책과 마찬가지로 물가안정, 민간자율, 시장개방을 추진했으며, 재무장관이 된 강경식은 금융 자율화, 수입 자유화 등을 추진했다. 가격통제 폐지와 긴축통화재정의 안정화 정책은 물가 안정과 GDP 상승, 국제수지 흑자로 이어졌으나, 당시의 신자유주의 개혁은 정부 안팎의 저항과 김재익의 사망으로 추진력을 잃는다. 금융 자유화는 좌초되고, ‘관치’가 지속되는 등 개발국가는 존속되었다. 그러나 실패에도 불구하고 이 시기의 신자유주의적 개혁은, 그 기원에 있어서 추진 세력의 독특성이 한국 자본주의의 신자유주의적 전환의 성격을 규정했다는 점에서 중요하다. 전두환의 철권통치와 함께 김재익과 강경식 등의 근본주의적이고 이상론적인 성향이 없었다면, 한국 경제의 신자유주의화는 훨씬 늦게 수동적으로 시작되었을 가능성이 크다. 그리고 적극적 이상론자들이었기에 이들은 이후 전개될 한국 자본주의의 신자유주의적 개혁의 밑그림을 대부분 구상할 수 있었다.
* 한국 경제위기의 지구정치경제학 저자는 한국의 정치경제적 위기를 낳은 다양한 원인과 배경들을 지구정치경제학적으로 설명함으로써 1997년 한국의 경제위기가 사회적·시간적·공간적으로 다양한 수준에 위치한 원인들이 중층적으로 결정한 복합적 위기임을 보여준다. 즉 한국의 경제위기는 ①고도 경제성장의 결과 발생한 도덕적 해이, 지대추구, 금융산업의 취약성, 고부채 및 고위험 투자전략, 임금의 지속적 상승 등의 구조적 취약성 ②신자유주의 개혁, 민주화, 그리고 탈냉전 이후 개발국가 체제의 해체 및 그 결과로서 개발국가주의 대 시장주의적 지구화의 모순 ③지역적 과잉생산·설비로 인한 수출품 가격 하락과 사실상의 고정환율제 운영으로 인한 원화가치 고평가로 발생한 무역수지의 위기 ④미국의 개방 압력과 재벌의 요구 등에 따른 부주의한 금융 자유화와 대외부채 급증으로 발생한 외채위기 ⑤국가의 합리적인 투자조정의 부재에 따른 재벌의 과다차입과 과잉중복투자로 발생한 기업위기 ⑥기업 부실화뿐 아니라 단기로 차입하고 장기로 재벌 또는 해외에 대부·투자한 위험한 금융차액거래로 발생한 금융위기 ⑦경제개혁의 실패와 위기관리의 위기를 초래한 사회적 세력 간의 파국적 균형 및 임박한 대통령 선거에 따른 정치위기 ⑧동아시아 지역에 대한 투기적 공격과 금융 패닉, ‘금융 독감’의 전염으로 생겨난 외환위기 ⑨IMF의 혹독한 구제금융 조건에 따른 한국 경제의 과도한 위축 등이 복합된 결과였다.
1990년대 중반의 지구화와 자유화를 통해 한국 경제는 외부의 경제 상황과 좀 더 직접적인 연관을 맺었고, 초국적 금융자본은 자본에 대한 평가와 통제에 더욱더 큰 힘을 발휘하게 되었다.
3. 한국 경제관료들, 신자유주의 구조개혁에 기여(?)하다
한국 신자유주의의 형성 과정을 다룬 5장과 6장에서 저자는 1997년 IMF 협상과 위기관리, 그 이후 구조조정을 둘러싼 지구적·국내적 수준의 정치·사회적 과정을 통해 한국의 자본주의가 어떻게 신자유주의적 전환을 이루었는지 보여준다. IMF 위기는 개발국가의 유산과 신자유주의적 지구화 사이에서 방황하던 한국이 신자유주의적 정치경제로 전환하는 결정적 계기가 되었다. 이 과정에서 한국 경제의 변형에 지배적인 영향력을 행사한 것은 월스트리트와 미 재무부, 그리고 한국의 신자유주의 경제관료들이었다.
미국은 월스트리트의 투자 이익을 위해 1980년대 이래 한국의 금융시장 개방과 자유화를 추구했으며, 이를 위해 한국의 OECD 가입을 유도했고, 1997년 위기 상황에서 한국의 IMF 구제금융 신청 외의 대안을 봉쇄했다. 뿐만 아니라 IMF 협상 과정에도 직간접으로 개입했으며, 협상 타결 후에도 자금지원 지연, 외교적 압박 등을 통해 지속적으로 한국의 개방과 자유화를 밀어붙였다. 이 책에 소개된 미 재무부, 국무부, CIA의 문서는 한국 경제의 개방과 자유화, 신자유주의적 구조 변환이 미국의 치밀한 노력에 의해 많은 부분 설명될 수 있음을 보여주고 있다.
물론 미국의 압력만으로 한국의 신자유주의적 구조개혁과 시장개방을 설명할 수는 없다. 한국과 IMF의 합의사항은 IMF의 통상적 개혁안과 미 재무부 및 월스트리트의 시장 조기개방 의제 외에도 한국 신자유주의 관료들의 제도 개혁안을 반영한 것이었다(249쪽 표 6.1 참조). 위기는 미국과 IMF뿐만 아니라 한국 정부에도 신자유주의적 개혁의 기회였다. 특히 한국의 신자유주의적 전환에는 김재익, 강경식, 김기환과 같은 미국 신자유주의 경제학의 세례를 받은 경제관료 겸 전문지식인들 또한 결정적인 역할을 했다. 앞에서 보았듯이 김재익은 안정화, 개방, 자율화 정책을 시행했을 뿐 아니라 한국 경제의 근본적인 개혁을 꿈꾸고 개발국가 이후 한국 경제의 밑그림을 그렸다. 강경식은 신자유주의적인 금융제도 개혁을 기초했으며, 김기환은 노동 유연화의 심화와 금융화 전략의 발전에 결정적인 역할을 수행했다. 또 이른바 이헌재 전 금감위원장 및 재경부장관, 변양호 전 금융정책국장, 이강원 전 외환은행장 등 ‘이헌재 사단’ 또는 ‘모피아’로 불리는 관료 집단은 강력한 금융 주도적 구조조정을 통해 한국의 금융화와 금융종속을 심화하고 나아가 제일은행, 외환은행 등을 비롯한 국부의 헐값 해외매각에 앞장서기까지 했다. 뿐만 아니라 IMF 위기 당시 중책을 맡았던 강만수, 윤증현, 김중수 등은 현 정부에서도 여전히 막강한 영향력을 행사하고 있다. 당시 김대중 대통령은 ‘민주주의와 시장경제’, ‘재벌개혁’, ‘생산적 복지’, ‘지식기반경제’와 ‘벤처기업 육성’ 등의 경제정책을 추진했으나 김대중 정부의 경제정책 의제는 IMF와 미 재무부 및 한국의 경제관료들이 짜놓은 틀과 크게 다르지 않은 방식으로 추진되거나 본래 취지와 어긋나게 진행되었다. 결국 김대중 정부의 경제개혁은 기존의 신자유주의 개혁과 연속선상에 있었고, 이 속에서 김대중 대통령이 통치자로서 수행한 역할은 IMF 개혁을 정치적·이데올로기적으로 뒷받침하는 것에 가까웠다.
이처럼 한국 경제의 모습을 지금과 같이 만든 것은 소수 권위체들의 결정과 행위였으며, 이를 뒷받침한 것은 국가 관료제의 자율성, 그리고 종래의 국민국가적 정치 과정으로부터 독립된 신자유주의적 지구화의 정치 과정이었다.
“IMF 프로그램은 경제 체질을 개선함으로써 국가경쟁력을 제고하려는 우리〔정부〕의 목적에 따라 작성된 것이며, 이를 IMF 프로그램에 포함시킴으로써 국제적으로 우리나라의 개혁에 대한 endorse〔지지〕를 받는 효과를 기대한 것이었다.” -2000년 작성 재정경제부 보고서
4. 필요한 것은 민주주의다 - ‘경제민주주의’와 ‘사회적 경제’를 위하여
이 책에 따르면 금융 불안정과 사회경제적 양극화 속에서 고뇌하는 한국 자본주의의 현재 모습은 장기적으로는 지구적·지역적·국내적 수준에서의 다양한 사회적·정치적 각축과 투쟁이 누적된 결과이고, 단기적으로는 최근 지구 정치경제 질서의 신자유주의적 변동에 대한 대응의 산물이다. 1997～1998년의 IMF 위기는 단순히 외환위기가 아니라 금융위기, 산업·기업위기, 발전 모델의 위기, IMF 긴축정책에 따른 위기, 정치위기 등 여러 다른 수준의 위기들이 중첩된 매우 복잡한 성격의 위기였다.
당시 위기관리를 둘러싼 투쟁에서 승리한 미 재무부와 월스트리트, 그리고 한국의 경제관료들은 근본적인 위기의 산업적·정치적·사회적 문제들을 점검하는 대신 외환위기와 금융위기를 관리하는 데 치중했다. 그 결과 노동이 약화되고, 고부채에 의존한 장기적 산업발전의 논리가 도태되었으며, 자본시장 개방, 수출, 그리고 금융 주도적 구조조정이 한국 경제의 발전 경로를 규정하게 되었다. 개발국가적인 산업발전과 축적의 논리 대신 새로운 금융적 축적의 논리가 지배하게 되고 사회경제적 불균형과 양극화가 심화되었다. 결국 한국의 신자유주의가 도달한 것은 극단적으로 낮아진 출산율과 극단적으로 높아진 자살률이라고 할 수 있다.
그렇다면 신자유주의에 대한 대안은 어디에서 찾을 수 있는가? 소수에 의한 경제적 의사결정의 독점을 특징으로 하는 한국 신자유주의 전환 과정은, 경제정책을 수립하고 집행하는 과정이 얼마나 민주적이냐가 경제개혁에 있어 핵심적으로 중요한 문제라는 교훈을 남겼다. 따라서 현재 한국 사회가 당면한 사회경제적 불균형과 양극화라는 문제를 해결하기 위해 우선 필요한 것은 경제적 의사결정에 있어서의 독과점의 폐지와 민주주의의 확대다. 저자는 시장이라는 자원 배분 방식은 정치적 과정과 항상 결합해 있으며 자원의 배분에서 기껏해야 일부분만을 차지한다는 사실을 강조하고, 자원 배분 방식이나 원천의 대안으로 현대의 신자유주의적 자본주의에 결여된 ‘경제민주주의’와 최근 성장하고 있는 ‘사회적 경제’를 제시한다.
경제정책의 민주화는 일차적으로는 경제정책 결정과정의 공개화, 공론화, 그리고 그것에 대한 민주적 통제를 포함하며, 경제의 ‘실질적’ 민주화라는 관점에서 볼 때 경제민주주의의 핵심 원리는 좀 더 근본적인 수준에서 사회와 경제생활의 모든 측면에 영향을 주는 다양한 권력관계와 경제적 자원의 배분과 사용을 민주적으로 통제하는 데 있다. 이는 지구 정치경제의 수준에서 세계시장의 착취구조와 빈부격차, 지구적 재앙을 막는 것을 목적으로 하며, 특히 투자의 크기와 순위, 성과 평가 기준 등 사회의 제한된 자원을 배분하는 방식에 대한 민주적 의사결정, 그리고 시장이 초래한 결과를 민주적으로 교정할 수 있는 가능성을 핵심으로 한다.
한국에서 민주주의를 주장하는 사람들 중 많은 수가 경제적 자원은 예외인 듯이 취급한다. 시장의 효율성에 대한 맹신, 그리고 과거의 권위주의적이었던 국가 개입에 대한 반감 때문일 것이다. 그 결과 한국에서 이른바 민주세력이 집권했다는 10년 동안에도 민주적 자원 배분은 제대로 이뤄진 적이 없다. 여기서 중요한 것은 경제민주주의와 사회적 경제를 만능인 것처럼 이상화해서는 안 되며, 시장, 전문지식, 민주주의 등 어느 한 가지 방식만을 지배적인 것으로 내세우거나 무조건 배제하려고 해서는 안 된다는 것이다. 경제민주주의의 실현을 위해서는 경제민주주의의 추상적이고 무차별적인 적용보다는 구체적인 기획이 필요하다. 저자는 민주주의라는 최상위의 대원칙 아래서 효율성을 높이기 위해 시장, 전문지식, 민주주의 등에 적절한 자리와 역할을 찾아주어야 한다고 말한다. 이를 위해서는 민주주의로부터 유리된 자본주의 국가의 관료화되고 사법화된 물질적·이념적 구조, 그리고 국민국가적 정치 과정으로부터 벗어난 지구화의 과정을 보다 민주적으로 변형시켜야 할 것이다.
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